（4）程序方面的限制，即申请宅基地以及建造住宅需要履行一定的行政审批手续。
进而使得对立法依据宪法的什么和根据宪法如何科学地立法两个问题的研究更加流于文本形式或简单的理论叠加。农村和城市郊区的土地是两类所有制，以集体所有制为原则、法定国有制为例外。
城市以外的国有土地，大致可归纳为如下几类：国家所有的工商企业、农林企业、能源、交通、水利设施占用的土地。即《湖南省土地开发整理条例》和《贵州省土地整治条例》。在自然资源原则性国有制的指引下，对等自然资源，都属于国家所有与由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外的解读需要审慎。25高向军编：《土地整理理论与实践》，地质出版社2003年版，第4页。25土地非私有原则适用于低效耕地整理权属设置即意味着将低效耕地作为一种特殊的土地资源来予以规制。
《中华人民共和国草原法》第9条第1款充实草原两类所有制具体内涵之规定。欲整理两类所有制下的低效耕地，首先应基于土地调查和土地登记资料确认整理前的权属状况。而在这个过程中，就需要关注由"政治公民"（political citizenship）所构成的中国共产党与作为"经济和社会公民"（economic and social citizenship）的社会大众的关系。
由此，"党既要有作为先锋队的理想，又要卷入到国家治理中，是这个过渡期的治理中最核心的两个问题"。正是从'有点不同'开始，会萌生出一种以独特的方式发展起来的治理理论（a uniquely developing theory of governance）。从光荣革命、美国革命、法国大革命、俄国革命到中国革命，构成了全球范围内现代国家建构的浪潮。党国体制在中国，而目前对党国体制的研究却在国外，我们身处其中，却日用而不察。
在美国学者白轲（Larry Catá Backer，拉瑞·巴克尔）看来，中国共产党构成了中国宪政制度的核心，中国由此形成不同于西方自由宪政模式的"党国宪政模式"，即"一党宪政国"（a single party constitutionalist state）。⑩中国共产党虽然超越于国家之上，并没有从根本上否定法治，除了"文革"时期短暂的中断，中国共产党始终意识到宪法和法治对于党和国家的重要性，即党在政治上超越于宪法和法治，但党组织和党员个人在行动上又服从于宪法和法律，这无疑容纳了法治的要素。
后者将国家中政治权威的宣言加以组织化和制度化：即党的权力是公共的、团体性的，并受到明文规则和规范的约束，正是这种规则和规范构成了党国政体的特征。就像美国的宪政和法治发展是在"麦迪逊思想"和"杰斐逊思想"的指导下，他们的思想指导着美国最高法院关于宪法的解释，中国的宪政和法治发展也是采取传统的意识形态运动的方法，将中国共产党所提倡的政治规范价值引入到法律话语当中加以贯彻落实。在白轲看来，这无疑是西方中心主义在作怪。这种思考方式忽略了将党所提倡的政治理念写入宪法中的重要意义，以至于把中国宪政的各种努力贬低为意识形态。
（三）认真对待中国共产党：价值规范与政治公民 政党是现代政治运作中最重要的力量，不理解政党就无法理解现代政治。神权宪法要服从某种普遍化的宗教中的命令和规则。这在中国的语境中就表述为"马克思主义中国化"、"中国特色"、"解放思想"和"理论创新"等等。沈大伟：《中国共产党：收缩与调适》，吕增奎、王新颖译，北京：中央编译出版社2012年版。
由此可见，要理解中国的法治，必须理解党在法治中的作用，由此形成党与法治相结合的"混合的法治概念"（hybrid concept）。⑦ （一）国党体制的起源及其困境 "国党治理模式"的理论基础是列宁的《国家与革命》。
然而，对中国法治重大的批评之一就在于党的领导，认为党是法治的障碍，法治建设必须反对党的领导。在中文中，"宪法"与"党章"是两个不同的概念，似乎有着完全不同的含义，可在英文中，这两个单词都是constitution，因此白轲在讨论中国宪法问题时，可以毫不困难地把《宪法》与《党章》统统放在宪法的概念下加以讨论。
因为从党的观念出发所推动的政治运动发生在国家之内，而非国家之外，这并不具有苏联模式的个人主义转向，似乎意味着中国共产党在其一个多世纪之前接受的马克思列宁主义理论中，选择了一条不同的、但看起来更加可信的道路。一方面中国古代思想不再是中国实现宪政的障碍，反而成为中国形成独特宪政传统的有利资源。13 由此可见，中国宪政模式中的价值规范是开放的，符合中国具体实际的，对其"学说 / 教义"的理解甚至是实用主义的。由此，重要的是理解宪法由两个文件组成：1982年中国《宪法》和掌握权力的党的宪法，即《中国共产党党章》。苏联的党国体制之所以失败，就在于党内丧失了民主，缺乏法治约束，完全依赖赤裸裸的国家暴力，蜕变为"专政、官僚制、服从和一元化的国家结构"，最终堕入到"极权主义国家"。但是，从宪政的角度看，这种区别是关键性的，从不受法律约束的政治迈向法律约束的治理架构，表明迈出关键性的一步来采纳以法治作为组织政治权力的基础性框架。
而从社会主义国家建立到最终废除国家之间这个漫长的过渡期间，无产阶级政党始终是火炬手，是先锋队，照亮未来的发展道路，因而共产党必须始终处于领导地位。这就意味着党必须调整法治建设方向，使得程序法治的建设符合实质法治的内在要求。
然而，中国共产党的合法性不是基于西方政党的选举程序，而在于它所承担的终极价值规范。在列宁看来，无产阶级掌握政权建立国家之后，就需要利用国家力量来消除阶级对立，从而为实现共产主义积极创造条件。
一、问题的提出 如何理解当下中国的宪政体制？当下中国是否存在着宪政？这些问题已成为中国学者在过去几十年来或明显或潜在的辩论话题，而这样的辩论同样具有西方思想的背景。"如果是在西方国家，这些思想意识形态方面的进展则可能被视为实质性的或深层的宪政理念（substantive or deep constitutionalism）的发展。
"这两个超级结构高于国家机器，尽管国家机器负责直接治理人民，但国家机器的权力又要服从于更高的政治权威，在伊朗就是"护宪委员会"（Guardian Counsel），一种政治上建立起来的宗教团体，而在中国就是中国共产党的政治局。国家机器的这种分裂非常重要，因为它表明很难建立这样的机构建制（institutions），它既能够促进与其他国家交流，同时又能够成为国家的社会政治秩序的实质性基础。在这种背景下，邓小平既强调四项基本原则又强调党与国家的分离，就变得可以理解了。然而，党国体制面临着巨大的难题，就在于这个先锋队政党（vanguard party）有可能蜕变为它所取代的阶级政党（class party）。
正是从现代性政治的根本难题出发，白轲试图把中国共产党理解为政治价值的提供者，而把国家看作是理性化的权力运作机器。⑤关于外国学者对中国的党国体制的讨论，参见吕增奎（主编）：《执政的转型：海外学者论中国共产党的建设》，北京：中央编译出版社2011年版。
但另一方面，国家机器本身包含了腐败的因子，因为国家机器会导致革命运动的停滞，尤其可能出现少数掌握国家机器的人将国家作为保护自己利益的工具。"14由此可见，白轲紧紧抓住了现代性政治面临的基本难题，即事实与规范分离导致价值规范领域中的"诸神之争"与事实领域中权力运作的理性化。
正是从《党章》与《宪法》这两个相互补充的宪法性文本出发，白轲认为："在中国，宪法化的原则最好被理解为分叉的，这种分叉反映了整个社会是如何通过政治组织起来的。⑧在白轲看来，党在社会主义国家宪政结构中的核心地位乃是列宁对马克思主义学说的重要贡献，其核心就在于党与国家的关系中，先锋队政党必须临时性地利用国家来消灭国家本身，并且最终消灭自身，将国家与政党融入到人民之中。
这个概念一方面将社会各项事业纳入到法律规则的治理之下，从而用法律的意志来取代个人意志，用法治来取代人治，这无疑符合西方法治模式的基本要求，但这个概念同时融合了党的领导，使得法治要在党的领导下进行。1979年还有点反宪政的因素，但在2008年，就会发现理论框架有点不同，即提出了'一党宪政国'（a single party constitutionalist state）。然而，在中国就公民、政府和政党的角色展开的重要对话，却被贬斥为'纯粹的'意识形态"。真正使这两部宪法与1979年之前先锋队政党的治理区别开来就在于把法律看作是政治权力制度化和官僚化的机制。
亨金：《宪政与权利：美国宪法的域外影响》，郑戈译，北京：三联书店1996年版。其二乃是实质意义上的法治，即法律的程序运作必须符合相应的价值规范，国家必须捍卫一系列共同信奉的最基本价值规范。
②按照这个宪政标准，体现其他价值的宪政不仅不是宪政，甚至乃是反宪政（anti-constitutionalism）。17 因此，党提出的政治理念，从马列主义毛泽东思想，到邓小平理论和"三个代表"重要思想，以至于科学发展观，实际上都为法治提供了规范性基础，从而构成实质法治的重要组成部分。
国家的运作需要通过法律规则来进行，而法律规则的恰当运用则需要依赖这套政治价值。15Larry Catá Backer， "The Rule of Law， the Chinese Communist Party， and Ideological Campaigns： Sange Daibiao （The 'Three Represents'）， Socialist Rule of Law， and Modern Chinese Constitutionalism，" Journal of Transnational Law Contemporary Problems， 2006， Vol. 16， p. 130。
